Réunion conviviale du 21 janvier : Quels territoires pour la démocratie locale aujourd’hui avec
Philippe Estèbe, docteur en sciences politiques et en géographie, Directeur de l’Institut des hautes études de l’aménagement des territoires en Europe (depuis 2009).
Daniel Lenoir, vice-président de D&S, présente Philippe Estèbe, docteur en sciences politiques et en géographie, enseignant, chercheur, auteur notamment de Gouverner la ville mobile [1] et de L’égalité des territoires, une passion française [2]. Il développe par ailleurs une pratique de conseil auprès des élus locaux. Observateur de la vie des habitants dans leurs territoires, il a effectué un travail de recherche pour Terra Nova sur le pouvoir local.
Bertrand Parcollet propose ensuite de partir du constat selon lequel :
• Nos découpages territoriaux politico-administratifs correspondent de moins en moins à nos cadres de vie et d’activité.
• Nous rangeons les personnes, les activités, les projets, et les électeurs bientôt, dans des cases et des frontières qui ne correspondent manifestement plus à leurs espaces de vie et d’entreprise, ni à des « devenirs communs » lisibles.
La prise de conscience de ce bouleversement n’est pas nouvelle. Depuis bien des années, des géographes, sociologues, politologues l’ont formulée. Sans aucun écho, y compris au moment des lois successives dites de décentralisation. La proche perspective des élections municipales lui rend une actualité.
Cette dissociation est préjudiciable à la démocratie comme à l’engagement citoyen :
• Préjudiciable à la justice démocratique dans la mesure où les niveaux de subsidiarité, auxquels se posent réellement les enjeux, ne répondent plus aux découpages administratifs et aux lieux de délibération. Ce qui interpelle les légitimités décisionnelles et représentatives.
• Préjudiciable aux conditions de l’engagement citoyen, en accentuant une distanciation entre la société civile et « le politique » et en dévalorisant la force de l’engagement politique et du bénévolat, essentiel à la démocratie locale, comme des ressources spirituelles qui peuvent les nourrir.
Cela appelle-t-il :
• Des réformes institutionnelles ?
• De nouveaux systèmes de redistributions (solidarités « horizontales », fiscalité) ?
• De nouvelles mobilités en réponse au déplacement des enjeux de la proximité et de l’accessibilité ?
• L’émergence de nouveaux espaces démocratiques complémentaires aux structures territoriales ?
Nous voudrions comprendre les causes et la généalogie de cette dissociation territoires/cadres de vie, en analyser les conséquences (qui, aujourd’hui, gouverne au plan local, qui délibère et qui est gouverné ?) et anticiper vers quelles nouvelles pratiques démocratiques nous tendons, nous interroger sur leur potentialité à s’étayer sur les ressources spirituelles de leurs acteurs.
Philippe Estèbe propose de prendre du recul, sortir du débat franco-français à l’instar de celui concernant le regroupement des régions où chacun y va de sa proposition qui, in fine, produit le millefeuille que l’on connaît ; il conseille de sortir du mécano institutionnel pour éclairer comment vivent les habitants dans leurs territoires. Son propos n’est pas de tenir un discours général mais de restituer son enquête.
Il part de l’hypothèse que chaque territoire (européen ou non) est le produit d’une histoire et qu’il est impossible de dire ce qui est le bon pouvoir local.
S’agissant de la France, ce qui est frappant, c’est le conservatisme de la carte administrative.
Depuis les années 80, la France empile des réformes locales mais reste un pays très conservateur alors que les pays voisins ont bouleversé leur carte territoriale en diminuant les juridictions de base de manière drastique. La "loi Marcellin" (juillet 1971) a commencé à organiser des regroupements et fusions de communes, le résultat n’est pas vraiment probant.
La loi du 16 décembre 2010, réforme des collectivités locales, a favorisé la création de « communes nouvelles », procédure destinée à remplacer la fusion de communes.
« L’égalité des territoires » fonde un quadrillage territorial dont les régimes successifs ont doté l’espace national. L’œuvre républicaine n’a délaissé aucun morceau du territoire national grâce aux mairies, écoles, bureaux de poste, gares de chemin de fer, gendarmeries, sous-préfets, conseillers généraux, sénateurs, maternités, perceptions, tribunaux – la liste des signes de la présence de l’État et de la nation dans les territoires est particulièrement longue. C’est une construction historique correspondant à des conditions sociales, économiques et géographiques spécifiques.
L’égalité des territoires, dans ses différentes composantes juridiques, politiques, économiques est l’équivalent de l’égalité des citoyens dans un monde sédentaire, relativement autarcique, dans lequel les grandes villes jouent un rôle mineur et où il est nécessaire de quadriller le pays pour s’en assurer la fidélité. En retour, cette superstructure a contribué à maintenir un ordre territorial spécifique qui distingue largement la France des pays voisins.
Mais cette superstructure se trouve, depuis plusieurs décennies, confrontée à des séismes et des plissements qui voient s’affirmer les grandes villes, circuler les personnes, les biens et les informations, et se transformer profondément les visages de la « ruralité ». Ces transformations font apparaître, en retour, le coût et les conséquences du dispositif multiséculaire d’égalité des territoires – dispersion de la population et des équipements, isolement des collectivités territoriales, dépendance excessive à l’État, et surtout, conflit entre l’égalité des territoires et l’égalité des citoyens et des habitants ».[3]
La carte du territoire se constitue en France au XIXème siècle, pays le plus peuplé d’Europe jusqu’au milieu du siècle. La France opère une transition démographique qui limite la progression de sa population de 30 à 40 M d’habitants alors que ses voisins européens (Italie, Allemagne, Angleterre) doublent leur population. Le pays se caractérise par sa grande stabilité démographique relative, pas de domination particulière des villes sur la campagne (à l’exception de Paris) ; pas d’exode rural. En Angleterre, 80 % de la population est déjà urbaine au début du siècle, en France cela n’arrive qu’un siècle plus tard. La population ne bouge pas, pas d’émigration comme en Irlande ou en Allemagne par exemple vers les États-Unis. L’industrie française n’est pas concentrée dans certaines régions comme c’est le cas dans d’autres pays (la Ruhr…). En fait, la France s’est organisée sur une base de sédentarité alors que les autres pays l’ont fait en tenant compte de la mobilité.
Karl Marx a clairement analysé, dans Le 18 Brumaire de Louis Bonaparte, cette société, issue de la Révolution française, de « paysans parcellaires » petits propriétaires ancrés sur leur petite terre, attentifs à la stabilité et à l’immobilisme.
Cela dure jusqu’aux années 1875/80, on parle alors du tournant républicain : La Loi Communale de 1884 est le fruit des débats et réflexions menés tout au long du XIXème siècle, et particulièrement sous le Second Empire. La loi vise avant tout à uniformiser le régime juridique des communes et à leur conférer une compétence commune. Elle pose les principes de l'organisation et des attributions des communes, ainsi que ceux de la tutelle préfectorale. Gambetta dit vouloir chausser les paysans avec les sabots de la République. Le Ministère de l’Agriculture est créé et constitue un état dans l’état, encore aujourd’hui, régulant l’économie, la recherche, l’aide sociale.
Quand les villes commencent à absorber les communes limitrophes, on passe à l’hyper proximité, à l’administration de la sédentarité, les communes rurales deviennent des sortes de copropriétés du sol (et sont administrées comme telles), assurance leur est donnée qu’elles ne tomberont pas sous domination urbaine. Si les grandes villes s’extraient des rapports de dépendance absolue à l’État, il n’en est pas de même pour le reste du territoire.
Cela crée des territoires peu viables (malgré des tentatives de mutualisation) parce que dépendantes de l’Etat pour les services techniques (services, transports, écoles, hôpitaux) et mène à la compétition entre les communes pour obtenir reconnaissance et subventions non pas au travers de groupes politiques mais de groupes de pression.
Cela a fonctionné jusqu’à la fin des années 1950-60. On assiste alors à un basculement brutal, les Français commencent à bouger rapidement - ce que les pays voisins ont fait sur un siècle. La population augmente mais la structure politique ne bouge pas et s’avère incapable de gérer les nouveaux territoires péri-urbains. Les villes de province comme Toulouse ou Nantes prennent de l’importance. Ce processus de métropolisation est une histoire récente qui surgit et vient déformer la carte territoriale et administrative. Le pays n’était pas préparé à ce changement, les habitants ont tendance à considérer les métropoles comme une obscénité qui dérange un mode de fonctionnement paisible. Un vrai clivage entre les espaces sous domination urbaine et ceux hors d’influence métropolitaine émerge. Le monde urbain devient dominant dans tous les domaines, politiquement et socialement.
Deux tendances se font face :
• L’une considère que la situation est menaçante et se place du côté des perdants, des personnes non mobiles, comme si l’urbanité ne concernait qu’une partie de la population. C’est stérilisant et conduit à une politique d’aménagement des territoires très éparpillée.
• Pour l’autre tendance, mobilité et urbanité constituent un fait qui produit des inégalités bouleversant la carte politique mais avec lequel il faut composer.
Cela interpelle la démocratie locale ainsi que les espaces de vie. Il y a clivage entre une administration très structurée et la mobilité des habitants, les usagers ne sont pas captifs de l’offre des services de proximité. La mobilité confère désormais à tout le monde une capacité de consumérisme territorial.
Seules 20 % des personnes habitant Montpellier y sont nés par exemple, c’est moins marqué dans le Pas de Calais.
L’administration doit revoir ses méthodes de travail : Élargissement des périmètres politiques, intercommunalité (non démocratique, semi-démocratique) ; les territoires débordent, les déplacements de plus de 100 km augmentent. Il n’est plus très clair qui gouverne qui, les gens travaillent en ville, habitent la campagne.
On assiste à la démocratisation de l’intercommunalité car cette vie multi-territoriale passe aussi par les réseaux : route, chemin de fer, traitement des eaux et des ordures ; les syndicats techniques assurent le substrat de la vie quotidienne dans une opacité absolue ce qui pose la question de la démocratisation des réseaux et de la participation citoyenne.
Ce changement radical rend la vie difficile aux Maires, confrontés à la démocratie participative, représentative, l’engagement des citoyens, les unions locales.
On assiste actuellement à un enchevêtrement des réseaux, un urbanisme de la grande distribution, chaque domaine industriel se fabrique son territoire.
L’État maintient sa pression (sans réussir) mais se retire en finançant des services techniques.
Face à ce millefeuille, la carte politique est bouleversée. L’intercommunalité, très difficile politiquement parlant, est une vraie transformation en germe.
Bertrand Parcollet ouvre le débat en revenant sur le défaut d’ajustement des découpages administratifs et des périmètres les mieux favorables à une démocratie locale.
Notre organisation territoriale reste donc l’héritage d’une société agricole et rurale qui n’est plus qu’une fiction politique. (90 % des Français n’ont plus aucun rapport avec le monde agricole et ne sont plus liés à une terre, l’espace rural est un espace urbain).
Ce constat peut conduire à juger que de profondes réformes institutionnelles sont inévitables, ce qui en France a été jusqu’à présent prudemment évité.
Mais à l’opposé, on peut estimer qu’il n’est pas réaliste de survaloriser la dimension politico-administrative sans considérer que dans le contexte d’aujourd’hui, au risque d’un déni de démocratie, ce sont d’abord les forces d’impulsion de la société civile qui portent les transformations. Cette alternative concerne aussi nos voisins européens.
Notre organisation territoriale reste aussi l’héritage d’un système redistributif vertical. La France est championne d’Europe en matière de redistribution – 1/3 du PIB ce qui contribue à réduire la pauvreté et les exclusions. Le financement des collectivités territoriales est assuré en grande partie par une redistribution des ressources nationales. Ce système lisse les fractures territoriales mais, en revanche, réduit les initiatives du champ local.
• N’y-a-t-il pas, de fait, une contradiction difficilement surmontable, entre justice fiscale et autonomie des collectivités territoriales ?
• Par ailleurs, une démocratie locale adaptée à la société et à l’économie d’aujourd’hui qui multiplient projets transversaux et en réseaux, n’appellerait-elle pas des modes de redistribution plus horizontaux ?
Pour Philippe Estèbe, la justice entre territoires, la solidarité horizontale est assurée en France par les entreprises de réseaux (par exemple : même coût d’électricité partout…). Ce n’est pas seulement du service mais aussi de l’entraide. Il y a ainsi solidarité entre espaces denses et moins denses, les villes sont perdantes dans ce système. Elles en prennent conscience progressivement !
La situation est très différente en Allemagne, État fédéral où les Länder disposent d’un pouvoir étendu, politique et juridique et où la redistribution se fait par péréquation.
La fiscalité locale reste archaïque en France. Aucun politique n’a pris le risque d’une réforme en profondeur et il semble que beaucoup ne l’attendent pas ! Les ressources des collectivités territoriales proviennent de moins en moins de la fiscalité locale, de plus en plus de reversements de la part de l’État. C’est vrai aussi dans les pays voisins et de fait, facteur d’égalité. Une commune avec son panier de service est un club. Ce dispositif est juste, non pas du point de vue de la justice distributive car il ne corrige pas les inégalités sociales, mais dans la mesure où il est d’une grande clarté. L’enjeu du gouvernement local n’est pas la redistribution, mais une juste allocation des ressources, en fonction des préférences des différents groupes sociaux, culturels ou professionnels.
L’expérience montre l’errance des réformes institutionnelles lourdes, du « mécano institutionnel ». Laisser s’organiser les différents périmètres des territoires réellement vécus fait naitre les consciences aux vivre ensemble. Agir sur des points-clé : élection au suffrage direct des présidents d’agglomération et de communes regroupées …
Bertrand Parcollet s’interroge sur la question de l’engagement citoyen local et de ses conditions. Un jeune inspecteur des finances, David Djaïz, vient de publier un livre intitulé Slow démocratie. Ce titre incite à repenser la démocratie par rapport au temps. Ce qui paraît spécifiquement judicieux en matière de démocratie locale où la délibération devrait pouvoir plus facilement prendre son temps. Le citoyen démocrate au plan local, riche de relations de proximité avec les gens et avec les faits, peut plus facilement prendre le temps d’interroger sa conscience, de nourrir ses engagements à partir de la forme de spiritualité qui est la sienne.
En d’autres termes, l’engagement local permet-il une expérience particulièrement favorable à une fécondation réciproque entre attitude démocratique et ressources spirituelles ?
Philippe Estèbe analyse que l’engagement local aujourd’hui ne se fait pas au niveau politique. Sur ce point, si l’on raisonne « domicile / travail », il y aurait un espace d’engagement, un espace politique à réinvestir ou à investir : le syndicalisme. La partie territoriale de l’organisation syndicale (unions locales, départementales) est malheureusement évanescente par rapport au syndicalisme de branches professionnelles.
L’engagement local, dans le temps long, est une vraie question. L’exemple de Bologne en Italie mérite notre attention. Presque 400 000 habitants : une des villes les plus riches d’Italie, qui vote à gauche, a élaboré une « charte du commun » : Délibération, consultation, possibilité d’agir pour les citoyens et de coopérer directement avec les services techniques, mise à disposition des outils. Il y a là, peut-être, une tentative concrète de « slow démocratie ».
Gérard Moreau souhaite souligner, au-delà de l’intérêt remarquable de l’analyse qu’il vient d’entendre, les limites qui ont été fixées par l’intervenant lui-même de son champ, compte tenu de l’ampleur du sujet. En premier lieu, le découpage politique et territorial de la France a la profondeur de l’histoire même du pays depuis sa constitution progressive, du régime féodal à la monarchie de droit divin avant que le provincialisme des Parlements et surtout la Révolution de 1789 à la fois le bouleversent (le découpage des départements et le pouvoir central incarné localement par les préfets) tout en respectant un très grand nombre de « frontières » traditionnelles. De même, si l’exposé s’est centré à bon droit sur la question communale et intercommunale, on ne peut oublier que ce qu’on appelle parfois complaisamment le millefeuille est aussi une structuration démocratique : les conseils départementaux, les conseils régionaux, sans même évoquer la persistance des scrutins nationaux par circonscription locale, sont autant de voies d’expression démocratique. A rebours, les politiques d’aménagement local essaient des regroupements thématiques souvent plus fins, en bassins d’emploi, en « pays », en bassins pour la distribution de l’eau, etc… Il y a donc bien une dialectique complexe entre le quadrillage territorial du pouvoir de l’État (les arrondissements des sous-préfets interlocuteurs des maires ou des intercommunalités) et les différents élus locaux. Chacun tend évidemment à combiner les intérêts propres de son territoire et les exigences d’une solidarité collective, notamment au niveau national. Il en résulte une très forte tension entre le désir décentralisateur local et la tentation, au moins pour les plus petits, de se réfugier dans un pouvoir central. Autant de questions qui ne peuvent se régler par des modèles simples et linéaires ou des synthèses abruptes.
Monika Sander, Bertrand Parcollet, Laurence Vernant-Fabert, nouvelle adhérente D & S
Pour prolonger la réflexion :
Les ouvrages de Philippe Estébe
- L’égalité des territoires, une passion française. (Puf, 2015)
- Gouverner la ville mobile : intercommunalité et démocratie locale (Puf, 2008)
Ainsi que :
- Pierre Veltz. La France des territoires, défis et promesses. (Editions de l’Aube, 2019)
- Laurent Davezies. Le nouvel égoïsme territorial, le grand malaise des nations. (Le Seuil, 2015)
- Laurent Davezies. La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale. (Le Seuil, 2012)
Par ailleurs, le Pacte civique propose un document intéressant concernant les élections municipales. Vous le trouverez sur leur site : https://pactecivique.wordpress.com/
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La dimension européenne oubliée des élections municipales avec l’Association « Sauvons l’Europe »
Créé en juin 2005 à la suite du rejet du traité constitutionnel européen en France et aux Pays-Bas, Sauvons l’Europe souhaite démontrer qu’une Europe démocratique et solidaire est une nécessité. Elle s’enracine dans un appel de Joël Roman et de Jean-Pierre Mignard publié en juillet 2005 dans le Nouvel Observateur. Cet appel a recueilli 5 000 signatures individuelles.
Parmi les premiers signataires, on trouve principalement des responsable politiques, syndicaux, associatifs, intellectuels de la gauche pro-européenne.
« Les 15 et 22 mars 2020, 48 millions d’électeurs dont 330 000 ressortissants d‘autres pays de l’UE, seront appelés aux urnes pour choisir celles et ceux qui géreront pendant six ans leur commune. Les élus municipaux sont les derniers élus à qui les Français accordent encore un peu de confiance. Probablement parce qu’ils s’occupent concrètement de la vie quotidienne de leurs administrés tout en restant proches et accessibles.
Dans le même temps, le projet européen, ses valeurs, ses atouts, n’ont jamais semblé aussi éloignés de nos concitoyens, si l’on en juge par le sondage Odoxa du 28 février 2020 : trois Français sur quatre n’espèrent rien de l’Europe ! Or, une partie importante des enjeux auxquels nous sommes d’ores-et-déjà confrontés au niveau local – enjeux climatiques, économiques, sanitaires, sécuritaires – ne pourront pas trouver de solutions sans des réponses européennes.
Il est donc impératif de redonner le « goût d’Europe » à nos concitoyens en démontrant la réalité quotidienne de la construction européenne et l’importance des enjeux qui se jouent à cet échelon.
Dans cette perspective, il faut, bien entendu déjà que l’Europe soit présente dans les médias pour qu’elle soit connue. C’était le sens de la campagne lancée par Sauvons l’Europe et d’autres acteurs de la société civile en 2014 « Plus d’Europe à la télé, c’est moins de populisme dans les urnes », relayée récemment par une tribune signée par de nombreux députés et des associations de soutien au projet européen.
Mais, en réalité, tout cela ne sera pas suffisant si les élus locaux ne portent pas quotidiennement les valeurs européennes. C’est cette conviction que porte la campagne pour une « Union européenne des territoires », qui a été lancée en 2018 par Sauvons l’Europe, et que soutiennent désormais près de 100 listes de tout l’arc euro progressiste et de l’ensemble de nos territoires (Paris, métropoles, villes moyennes, territoires ruraux). Ces listes ont souscrit à 7 engagements simples et concrets pour une « Union européenne des territoires » :
-nommer un élu en charge de partenariats européens
- favoriser l’intégration des citoyens européens sur leur territoire par la création d’un conseil des résidents européens
- donner une dimension européenne au quotidien des nouvelles générations par le soutien aux différents programmes d’échange
- créer ou aider une Maison de l’Europe
- assurer un partage d’expérience et d’information les apports concrets de l’Union européenne au sein de la commune, notamment en publiant un bilan annuel des projets cofinancés par l’Europe
- organiser des débats sur le futur de l’Union européenne, en particulier le 9 mai, lors de la Journée de l’Europe
- soutenir celles et ceux qui luttent,en Europe et au-delà, pour la démocratie, les droits de l’homme, le progrès social et la transition écologique.
Les 15 et 22 mars 2020, Sauvons l’Europe appelle les électrices et les électeurs à voter pour des listes qui s’engagent à faire de l’Europe une réalité concrète au niveau local. «
Résonances spirituelles face aux défis contemporains
[1] Gouverner la ville mobile, intercommunalité et démocratie locale : PUF 2008.
[2] L’égalité des territoires, une passion française ; PUF 2015
[3] Philippe Estèbe : L’égalité des territoires, une passion française ; PUF 2015